So läuft der Klima-Angriff der Grünen auf Friedrich Merz’ Haushalt

Die Grünen bereiten einen großen verfassungsrechtlichen Angriff auf den Haushalt der Bundesregierung vor. Gestützt auf zwei Gutachten prüfen sie Wege nach Karlsruhe – und verfolgen dabei eine Strategie, die nicht primär auf parlamentarische Mehrheiten setzt, sondern auf strategische Bürgerklagen aus der „Zivilgesellschaft“.

Im Zentrum steht eine neu geschaffene Norm: die im Grundgesetz verankerte Klimaneutralität bis 2045. Was seitens der Union und des Bundeskanzlers als politischer Kompromiss gedacht war, könnte sich nun als juristischer Hebel gegen die eigene Regierung erweisen. Denn die Grünen versuchen, über die vor einem Jahr im Grundgesetz verankerte Klimaneutralität die Verfassungswidrigkeit des Haushalts feststellen zu lassen.

 „Wir werden die Gutachten nutzen, um nun gemeinsam mit der Zivilgesellschaft und allen, denen die Zukunft und unser Planet am Herzen liegt, Verfassungsbeschwerden in Karlsruhe auszuloten und voranzutreiben“, so der Vize-Fraktionsvorsitzende der Grünen Andreas Audretsch.

Andreas Audretsch führt den Grünen-Angriff auf den Haushalt an.

Und der Spiegel schreibt: „Wie genau die Grünen das organisieren wollen, ist noch unklar. Man wolle auf die Zivilgesellschaft zugehen, um so den Druck auf die Bundesregierung zu verstärken, heißt es nebulös.“ Was für die Hamburger Kollegen nebulös bleibt, klärt NIUS im Folgenden auf.

Wie kommt man nach Karlsruhe?

Das deutsche Verfassungsrecht kennt verschiedene Wege, Gesetze in Karlsruhe überprüfen zu lassen. Für die Grünen erweist sich die Wahl des richtigen Instruments daher als knifflige strategische Herausforderung. Die schärfste Waffe wäre eine sogenannte abstrakte Normenkontrollklage. Damit können Bundestagsabgeordnete ein Gesetz direkt vom Bundesverfassungsgericht prüfen lassen. 

Ein zweiter Weg ist der Organstreit. Dabei klagen Verfassungsorgane – etwa Bundestagsfraktionen – gegeneinander, wenn sie ihre verfassungsrechtlichen Rechte verletzt sehen. Der dritte Weg ist die Verfassungsbeschwerde von Bürgern. Jeder Bürger kann nach Karlsruhe ziehen, wenn er sich in eigenen Grundrechten verletzt sieht. Genau dieser Weg hat in der Vergangenheit die großen Haushalts- und Klimaurteile hervorgebracht.

Hier liegt der strategische Hebel: Bürgerklagen öffnen dem Gericht eine grundrechtliche Perspektive, die parlamentarische Streitverfahren so nicht bieten.

Zwei Schienen: Zusätzlichkeit und Fossilität

Neben dem regulären Bundeshaushalt gibt es ein über Schulden finanziertes Sondervermögen, dessen Verwendung bestimmten Kriterien unterliegt. Die Argumentation der Grünen folgt zwei Linien.

Erstens geht es um die Zusätzlichkeit der Investitionen. Mittel aus dem 500-Milliarden-Sondervermögen dürften nur für zusätzliche Investitionen verwendet werden, nicht zur Finanzierung laufender Staatsausgaben. Wird Geld aus dem Kernhaushalt lediglich umetikettiert, wäre das eine Zweckentfremdung – und nach Lesart der Gutachten ein möglicher Verstoß gegen die verfassungsrechtliche Konstruktion des Fonds.

Zweitens argumentieren die Grünen über die Fossilität einzelner Ausgaben. Gelder aus einem klimaorientierten Investitionsfonds dürften nicht in fossile Infrastruktur fließen. Wer Klimaneutralität im Grundgesetz verankert und gleichzeitig fossile Stabilisierung finanziert, handle widersprüchlich. Diese Linie knüpft direkt an die Klimarechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von 2021 an, in der Karlsruhe erstmals Freiheitsrechte zukünftiger Generationen in die Klimapolitik einbezogen hat.

29. April 2021: Aktivisten von Fridays for Future begrüßen vor dem Bundesverfassungsgericht das Urteil zum Klimaschutzgesetz.

Warum die Grünen selbst nicht klagen können

Juristisch stehen die Grünen vor einem strukturellen Problem: Für eine abstrakte Normenkontrollklage fehlt ihnen das nötige parlamentarische Quorum. Zusammen mit der Linken reicht es nicht, eine Zusammenarbeit mit der AfD schließen sie aus. Der klassische Oppositionsweg ist damit blockiert.

Damit rückt ein anderer Weg in den Fokus: die Verfassungsbeschwerde von Bürgern. Anhand von Rechtsgutachten lassen sich die Erfolgschancen der jeweiligen Verfahrensarten abschätzen. Ein solches Gutachten stammt von Henning Tappe, Professor für Öffentliches Recht an der Universität Trier.

Dieses Gutachten bestärkt die Grünen in ihrem Angriff auf den Haushalt.

Der entscheidende Hebel: Bürger statt Fraktion

Tappe stellt nüchtern fest, dass der Organstreit für die Grünen der schwächere juristische Weg ist. Der stärkste Hebel der Karlsruher Haushaltsrechtsprechung steht ihnen dort gerade nicht zur Verfügung. Wörtlich heißt es: „Im Organstreitverfahren steht das Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG als prozessualer Hebel nicht zur Verfügung.“

Die entscheidende Linie der Rechtsprechung entstand nicht in Fraktionsstreitigkeiten, sondern in Bürgerklagen. Tappe schreibt: „Die bisherigen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Haushaltsautonomie erfolgten anlässlich von Verfassungsbeschwerden, sodass das Gericht an das subjektive Recht aus Art. 38 GG [Wahlrecht] anknüpfen konnte.“

Und weiter präzisiert er: „Zugleich hat es in den oben skizzierten Entscheidungen im europäischen Kontext jedoch regelmäßig an den ‚Wähler‘, den die Verfassungsbeschwerde erhebenden Bürger (und nicht an den ‚Gewählten‘, das Parlament) angeknüpft, also an das grundrechtsgleiche Recht in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG (…). Folge der Rechtsprechung des BVerfG ist eine gewisse (Ver-)subjektivierung des Budgetrechts.“

Karlsruhe hat Haushaltsfragen damit in ein Grundrechtsproblem übersetzt. Wird das Budgetrecht des Bundestages substanziell ausgehöhlt, kann das zugleich das Wahlrecht der Bürger verletzen, denn Abgeordnete können dann die politischen Programme, für die sie gewählt wurden, nicht mehr vollständig umsetzen.

Tappe erklärt dies so: „Das subjektive Recht auf die Verwirklichung des politischen Willens der Bürger kann verletzt sein, wenn die Budgethoheit des Bundestages substantiell beeinträchtigt wird.“ Und weiter: „Eine substanzielle Entleerung des parlamentarischen Budgetrechts kann zugleich eine Verletzung des Wahlrechts darstellen.“

Haushaltsrecht wird damit zur Sache von Grundrechten – und damit klagefähig für Bürger.

Friedrich Merz dachte zu kurz

Politisch übersetzt heißt das: Wer den Haushalt erfolgreich angreifen will, braucht Kläger außerhalb des Parlaments. Das ist das bekannte Muster strategischer Klimaklagen – unterstützt von NGOs, getragen von symbolischen Einzelklägern. Dass die Grünen ankündigen, „auf die Zivilgesellschaft zuzugehen“, passt exakt in diese Logik. Der juristisch erfolgversprechendere Weg führt nicht über die Fraktion, sondern über Bürgerbeschwerden mit politischer Infrastruktur im Hintergrund – sprich: dem NGO-Komplex.

Hinzu kommt die neue Verfassungsnorm selbst. Seit rund einem Jahr steht das Ziel der Klimaneutralität bis 2045 im Grundgesetz. Kanzler Merz hatte ihre Bedeutung zu Beginn der Legislaturperiode ausdrücklich relativiert. Auf die Frage, ob Umweltverbände dieses Ziel einklagen könnten, antwortete er im März 2025 gegenüber Bild:

„Nein. Die jetzt vorgesehene Verfassungsänderung macht den Weg frei für zusätzliche Investitionen in den Klimaschutz, aber keineswegs für neue Klagemöglichkeiten. Das Jahr 2045 steht deshalb auch allein im Zusammenhang mit dem Verwendungsnachweis der zusätzlichen Investitionen aus dem Sondervermögen, nicht als neues Staatsziel, im Grundgesetz.“

Wie sich nun zeigt: Es werden nicht direkt die Umweltverbände sein.

Genau diese Einordnung wird nun faktisch infrage gestellt. Die Strategie der Grünen zielt darauf, die Klimaneutralität doch als handfesten Maßstab beim Prüfen staatlicher Haushaltsführung zu lesen. Das Tappe-Gutachten verweist ausdrücklich auf den Klimabeschluss von 2021. Dort hat Karlsruhe Grundrechte „intertemporal“ gedacht – ein Begriff, der auch im Gutachten fällt und bedeutet: über Generationen hinweg.

Die Rolle der „Zivilgesellschaft“

Beim Klima-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 2021 hatten mehrere junge Einzelkläger Verfassungsbeschwerde erhoben. Zu den bekanntesten gehörte Luisa Neubauer von Fridays for Future, daneben weitere junge Klimaaktivisten aus Deutschland sowie Kläger aus Bangladesch und Nepal, deren Beteiligung eine symbolische globale Betroffenheit verdeutlichen sollte. Organisatorisch begleitet und juristisch unterstützt wurden die Beschwerden unter anderem von Germanwatch, Greenpeace, dem BUND und dem Solarenergie-Förderverein Deutschland.

Luisa Neubauer könnte bald wieder eine Rolle als Klägerin einnehmen.

Nach diesem Vorbild scheinen die Grünen nun aktiv werden zu wollen: Ein Haushalt, der trotz verfassungsrechtlich fixierten Klimaziels fossile Investitionen priorisiert, könnte nach dieser Logik Freiheitsrechte zukünftiger Bürger verletzen.

Damit wird aus einer Haushaltsfrage eine Grundrechtsfrage – und genau solche Fragen werden traditionell in Karlsruhe entschieden. Dort wird sich zeigen, ob ein politischer Kompromiss zur verfassungsrechtlichen Waffe der Grünen gegen Friedrich Merz’ Haushalt wird.

Lesen Sie auch: 
Die verlorene Bedeutsamkeit der Luisa N.