Lobbyrepublik Deutschland: Ist der deutsche Bürger noch der Souverän?

Wie ist der Lobbyismus in Deutschlands Politikgeschehen eigentlich zu bewerten? Ist er unanständig oder nützlich? Wie funktioniert er genau? Und: steht er über dem Bürgerinteresse?

Eine Betrachtung:

Der Volksmund weiß: „Vitamin B schadet dem, der es nicht hat“. Das sogenannte „Netzwerken“, auch bekannt als „Networking“, ist zum Volkssport geworden. Das definierte Ziel: Aufbau und Pflege des eigenen Kontaktnetzwerks, um Wissensaustausch, gegenseitige Hilfe oder einen beruflichen Vorteil zu ermöglichen.

Im politischen Berlin haben sich laut Statistischem Bundesamt im März 2023 rund 31.300 sogenannte „Regenmacher“ etabliert. Das sind Interessenvertretungen, die strategisch versuchen, an öffentliche finanzielle Mittel zu gelangen. Im Schatten des Parlaments mischen sie mit und versuchen – teils mit viel Geld und guten Netzwerkstrukturen –, Gesetzgebung, Politik und die öffentliche Meinung zu beeinflussen.

Im politischen Alltag suchen diese Lobbyisten die 736 Bundestagsabgeordneten in ihren Büros, in Fachausschüssen, auf Empfängen, in Clubs und Kneipen oder bei parlamentarischen Abenden und Frühstücken auf, um sie von ihren speziellen Interessen zu überzeugen. Die Vertretung gesellschaftlicher Interessen gegenüber Politik und Öffentlichkeit gehört unzweifelhaft zu den Wesensmerkmalen einer gelebten Demokratie. Unanständig ist dieses Lobby-Gebaren nicht. Grundsätzlich ist es für die politische Arbeit sogar nützlich, weil diese Interessengruppen auch eine entsprechende Expertise in ihren Fachgebieten besitzen und diese an die Politik weiterleiten. So können möglichst viele Perspektiven und Interessenlagen bei politischen Entscheidungsprozessen Berücksichtigung finden.

Lobbyismus als „fünfte Gewalt“ in Deutschland

Viele Menschen befürchten, dass Lobbyismus zu Korruption führt. Zudem wird kritisiert, dass einige Großunternehmen und Wirtschaftsverbände über sehr hohe finanzielle Ressourcen und damit zu viel Einfluss verfügen. Das schlechte Image des Lobbyismus wurde in den vergangenen Jahren durch eine Reihe relativ spektakulärer Skandale (Wirecard, Masken, Aserbaidschan) weiter verfestigt. Die verdeckte Einflussnahme der „fünften Gewalt“ galt es aufzudecken und Machtverflechtungen erkennen zu lassen. Die so sichtbaren Machtungleichgewichte sorgen für eine transparente öffentliche Debatte. Es steht die Frage im Raum, ob der deutsche Bürger noch der Souverän im eigenen Land ist?

Mehr Transparenz in Deutschland erst seit 2022

In den USA, Kanada, Irland oder Slowenien, aber auch bei der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament, ist es schon seit langem gängige Praxis, die Strukturen der politischen Einflussnahme durch Interessenvertretungen auf den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess transparent nachvollziehbar zu machen.

In Deutschland trat am 1. Januar 2022 das sogenannte gesetzliche Lobbyregister in digitaler Form beim Deutschen Bundestag in Kraft. In diesem müssen sich Interessenvertreter registrieren, die Kontakt zu Mitgliedern des Bundestages oder der Bundesregierung aufnehmen, um unmittelbar oder mittelbar Einfluss auf deren Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse zu nehmen, oder dies in Auftrag geben. Das Register dient Journalisten, Organisationen und Bürgern als Informationsquelle und stärkt die demokratische Kontrolle. Das Vertrauen der Menschen in die Politik und die Legitimität der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse von Parlament und Regierung sollen gestärkt werden.

Bundestagsabgeordnete haben nun ihre Nebeneinkünfte auf Euro und Cent genau offenzulegen. Unzulässig neben dem Mandat ist die entgeltliche Interessenvertretung für Dritte gegenüber dem Bundestag oder der Bundesregierung. Verboten ist darüber hinaus auch die entgeltliche Beratung zum Beispiel von Unternehmen, wenn es einen Bezug zur Mandatsausübung gibt, also zur Politik im Bundestag. Abgeordnete müssen demnach nicht selbst als Lobbyisten auftreten, um gegen das Gesetz zu verstoßen. Auch die Beratung mit Blick auf Lobbyarbeit gegenüber dem Bundestag sollte so nicht mehr möglich sein.

Transparent wird jetzt, wer wie viel neben seinem Bundestagsmandat verdient. Angezeigt werden die Einkünfte, die für eine Tätigkeit mehr als 1000 Euro im Monat oder 3000 Euro pro Jahr betragen.

NIUS berichtete bereits, welche Politiker deutlich mehr Geld als ihre Diäten einnehmen. Der derzeitige Spitzenreiter ist der CSU-Abgeordnete Sebastian Brehm mit fast 3,5 Millionen Euro brutto, die er neben seinem Sitz im Deutschen Bundestag mit seiner Steuerberatungskanzlei einnahm.

Der Begriff Lobbyismus findet seinen Ursprung im frühen englischen und US-amerikanischen Parlamentarismus. Damals war es üblich, dass in der Wandelhalle, der Lobby, vor dem Parlament Vertreter aus Kirche, Wirtschaft und Gesellschaft auf die Abgeordneten warteten, um mit ihnen ins Gespräch zu kommen. Organisationen wie LobbyControl oder Abgeordnetenwatch kritisieren regelmäßig, dass finanzstarke Wirtschaftsverbände zu viel Macht auf die Politik ausüben und diese gar manipulieren. Dagegen haben es weniger einflussreiche Lobbygruppen schwer, ihre Interessen durchzusetzen.

Bayer AG Top-Lobbyist in der EU

Mit Blick auf die Daten des Europäischen Transparenzregisters stellte zuletzt von den aus Deutschland stammenden EU-Lobbyisten die Bayer AG am meisten Geld für die Lobbyarbeit zur Verfügung. Auf sie folgten die deutsche Lobbyagentur EUTOP Europe und der Verband der Chemischen Industrie. Unter die „Top Five der EU-Lobbyisten“ schafften es laut dem Statistischen Bundesamt neben der Bayer AG noch Bosch, BASF, Volkswagen und Siemens. In Bezug auf den Deutschen Bundestag sind es die drei Top-Lobbyisten die größten deutschen Umweltverbände Deutsche Umwelthilfe, Greenpeace und der BUND. Sie geben im Jahr etwa 1,55 Millionen Euro für ihre Lobbyarbeit aus. Zusammen beschäftigen die drei Organisationen laut Lobbyregister zwischen 83 und 110 Lobbyisten.

Bundeskanzler Olaf Scholz und die Regierende Bürgermeisterin und Spitzenkandidatin Franziska Giffey (SPD, r) sind bei dem Besuch der Bayer AG in Berlin-Wedding.

Verschärfung der Lobby-Regeln im Deutschen Bundestag

Der Koalitionsvertag der Ampelregierung sieht eine weitere Verschärfung der Lobby-Regeln vor: Zum Beispiel soll das Sponsoring von Parteien reguliert werden. Außerdem wird das neue Lobbyregister als Ergänzung eine sogenannte „Lobby-Fußspur“ für Gesetze erhalten. So soll nachvollziehbar werden, wer wie und über wen Einfluss im Verfahren der Gesetzgebung genommen hat.

Besonders kritisch betrachtet wird im Zusammenhang mit der Interessensvermittlung die Parteienfinanzierung. Parteien sind auf Spenden angewiesen. Es besteht aber die Befürchtung, dass sich Interessensvertreter durch Geld politischen Einfluss kaufen könnten. Dies könnte dazu führen, dass nur die Interessen der Reichen und Mächtigen vertreten werden, was zu einer Ungleichheit in der Gesellschaft führt. Bisher müssen Einzelspenden, welche die Höhe von 50.000 Euro übersteigen, unverzüglich angezeigt werden. Stand Juli 2023 erhielt laut Statistischem Bundesamt die CDU bislang Großspenden mit einer Gesamtsumme von rund 316.000 Euro. Die höchste Einzelspende erhielt die AfD mit einer Spende in Höhe von 265.050 Euro. Die CSU erhielt mit 83.850 Euro die niedrigste Gesamtzahl an Großspenden.

Lobbyverband „Wirtschafsrat der CDU“ Dauergast im Parteivorstand

Besonders negativ fällt die CDU beim Thema Lobbyismus auf. Seit Jahren gewährt die CDU laut LobbyControl dem Unternehmerverband „Wirtschaftsrat der CDU“ den Status eines „Dauergastes“ im Parteivorstand mit Rederecht. Damit privilegiert die Partei einen Lobbyverband und verstößt so gegen das Parteiengesetz. Der Wirtschaftsrat ist kein Parteigremium an sich. Politisch ist es problematisch, weil so eine einzelne Lobbyorganisation unmittelbaren Zugang zu den Entscheidungsträgern der Partei bekommt. Rechtlich ist es mutmaßlich falsch, weil es dem im Parteiengesetz konkretisierten Grundsatz der innerparteilichen Demokratie widerspricht. Danach müssen Parteigremien innerhalb der Partei mit gewählten Vertretern besetzt sein. So schreibt es auch die CDU-Satzung vor. Seit Jahren verstößt somit der CDU-Vorstand gegen seine eigenen Statuten.

In ihrem aktuellen Bericht zur Rechtsstaatlichkeit verweist die Europäische Kommission an mehreren Stellen auf von abgeordnetenwatch.de recherchierte Missstände der Lobbytransparenz in Deutschland. Laut Kommission kommt die Ampelkoalition bei diesem Thema nicht von der Stelle. Die Hauptkritikpunkte der EU-Kommission beziehen sich auf die Bereiche Kontrolle von Verstößen bei den Nebeneinkünften, Straftatbestand Abgeordnetenbestechung und -bestechlichkeit, Transparenz von Parteispenden und Politsponsoring. Konkret beziehen sich die Punkte auf die Lobbyarbeit neben dem Mandat und das Problem, wenn Abgeordnete über Kunden verfügen.

Gleichermaßen ist es schwer, die ehrenamtliche Lobbytätigkeit eines Bundestagsabgeordneten einzuordnen, weil viele vor, während und nach dem Mandat in Vereinen und Initiativen aktiv mitwirken. Problematisch erscheint auch, inwieweit eine auf der Landesebene ausgeübte Lobbytätigkeit eines Abgeordneten einzustufen ist, wenn die Organisation gleichzeitig auch auf der Bundesebene an der politischen Willensbildung teilnimmt. In der Alltagspraxis zeigen diese Bereiche, wie notwendig weitreichendere Kontroll- und Sanktionsmechanismen in Deutschland sind. Es besteht hinsichtlich der konsequenten Anwendung der Regeln deutlich noch Luft nach oben. Gerade die Abgrenzung zwischen ehrenamtlichen und entgeltlichen Lobbytätigkeiten muss trennschärfer werden.

Neues gesetzliches Lobbyregister zum 01. Januar 2024?

Am 23. Juni 2023 berieten SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP im Bundestag einen Gesetzentwurf zur Änderung des Lobbyregistergesetzes auf der Grundlage der ersten Praxiserfahrungen des geltenden gesetzlichen Lobbyregisters. Mit den geplanten Änderungen, die am 1. Januar 2024 in Kraft treten sollen, werden der Anwendungsbereich und die Offenlegungspflichten im Lobbyregistergesetz „im Interesse einer transparenten Staatstätigkeit“ nachgeschärft. Dazu sollen die Registereinträge und die Gegenstände der Einflussnahme aussagekräftiger und der Anwendungsbereich „maßvoll“ erweitert werden. Die Kontakte zu Ministerien sollen ab Referatsleiterebene künftig einbezogen werden. Darüber hinaus soll angegeben werden, auf welche Gesetzes- oder Verordnungsvorhaben sich die Interessenvertretung bezieht. Stellungnahmen und Gutachten von grundsätzlicher Bedeutung für die Interessenvertretung sollen unter Angabe des Zeitpunkts, der betroffenen Interessen- und Vorhabenbereiche und einer abstrakten Adressatenbezeichnung hochgeladen werden müssen.

Die gläserne Kuppel des Reichstags ermöglicht einen transparenten Blick von oben auf die Arbeit der Parlamentarier.

Aussagekräftiger wollen die Fraktionen auch den für die Interessenvertretung aufgewendeten finanziellen Aufwand dargestellt wissen. Die Hauptfinanzierungsquellen und Mitgliedsbeiträge sollen angegeben werden müssen. Entfallen soll die Option, Finanzangaben zu verweigern. Spendenfinanzierte Organisationen sollen durch eine Fokussierung auf Pflichtangaben zu wesentlichen Finanzierungsquellen entlastet werden. Eine Namensangabe soll ausnahmslos zwingend erforderlich sein bei Schenkungen oder sonstigen Zuwendungen zu Lebzeiten, wenn diese den Gesamtwert von 10.000 Euro sowie zehn Prozent der Gesamtsumme der Schenkungen und sonstigen Zuwendungen im jeweiligen Geschäftsjahr übersteigen und damit „Anlass zur Annahme“ geben könnten, „dass die Schenkungen einen lenkenden Einfluss auf die jeweilige Organisation haben könnten“.

Mehr Transparenz wollen die Fraktionen darüber hinaus bei der Interessenvertretung im Auftrag Dritter. Gegebenenfalls müssen Drittstaaten als Auftraggeber und das Auftragsvolumen der Interessenvertretung für Dritte angegeben werden. Beim Wechsel von Mandats- und Amtsträgern in Tätigkeiten der Interessenvertretung („Drehtüreffekt“) müssen aktuelle und frühere Ämter und Mandate offengelegt werden. Die registerführende Stelle soll nach dem Willen der Fraktionen eigenständige Prüfbefugnisse bei offensichtlich widersprüchlichen Eintragungen erhalten. Derzeit berät der federführenden Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung über das weitere Vorgehen. Von daher bleibt abzuwarten, ob die neuen Regelungen für das gesetzliche Lobbyregister tatsächlich zum 01. Januar 2024 in Kraft treten.

Ist Lobbyismus good oder bad?

Die grundsätzliche Frage bleibt am Ende: Ist Lobbyismus good oder bad? Das System ist Stand heute intransparent und anfällig für politische Korruption. Der Einfluss auf politische Entscheidungen für die Gesamtgesellschaft ist ungebrochen hoch. Innerhalb der Gruppe der Lobbyisten bestehen nach wie vor große Ungleichheiten in Bezug auf eine ungleiche Ressourcenausstattung bei finanziellen Mitteln, Kontakten oder dem Zugang zu Bundestagsabgeordneten, der Bundesregierung und anderen maßgeblichen Entscheidungsträgern.

Die Interessenvertretung ist und bleibt ein elementarer Bestandteil des demokratischen Prozesses. Politiker sind in einer zunehmend komplexen Gesellschaft mehr denn je auf das Expertenwissen und die Beratung von Fachleuten angewiesen, um informierte und verantwortungsvolle Entscheidungen für die Menschen in Deutschland treffen zu können. Der Lobbyismus bietet kleinen Vereinen, Organisationen und Verbänden im Vergleich zu den großen Playern im Lobbybereich die Möglichkeit, politisch aktiv zu werden und ihren Einfluss ebenso geltend zu machen.

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Regeln für das Lobbying sind längst überfällig. Das Parlament darf in seiner Funktionsfähigkeit nicht ausgehöhlt werden. Vielleicht hilft es, Abgeordneten in ihrer Rolle als Wahrer des Gemeinwohls mit weiteren Ressourcen zu stärken. So könnte die Distanz zwischen Lobbyisten und Politik vergrößert werden.

Ein Blick in Richtung USA könnte an dieser Stelle durchaus hilfreich sein. Dort arbeiten Lobbygruppen wesentlich transparenter. Sie sind zu zahlreichen Angaben verpflichtet. Etwa müssen sie Auskunft über ihre Honorare, ihre Kunden, ihre Ausgaben, die Themen, zu denen sie gearbeitet haben und zu welchen Regierungsbehörden sie in diesem Zusammenhang Kontakt hatten.

Diese Angaben sind für jedermann über das Internet einsehbar. Hinzu kommen ethische Selbstverpflichtungen zu den Fragen, welche Methoden des Lobbyings akzeptabel sind und welche nicht. Werden die Auskunftsbereiche auf Parteien und die Prüfungsbefugnisse der für das Lobbyregister zuständigen Stellen im Deutschen Bundestag erweitert, so könnte das Bewusstsein innerhalb der Gesellschaft für einen demokratisch funktionierenden Lobbyismus in Deutschland positiv beeinflusst werden. Eine Interessenvertretung, die durch Informationen, Analysen und Bewertungen auf die Politik einwirken, ist in jedem Fall legitim. Der Bürger in Deutschland könnte so den belegbaren Eindruck gewinnen, dass er der Souverän im Land ist und nicht die Lobbyisten.